De fractievoorzitters Laurens Dassen (Volt, twee zetels) en Mirjam Bikker (ChristenUnie, vijf zetels) dienden deze week een initiatiefnota in. Behalve dat ze willen dat de Tweede Kamer een andere werkwijze gaat hanteren (minder op de waan van de dag en meer inhoud), stellen ze voor om de Kamer te laten groeien van 150 naar 250 zetels.
Ze verwijzen daarbij naar werk van de Estse politicoloog (en oud-politicus) Rein Taagepera, die ook vaak in de onderzoeken van de Stichting Politieke Academie wordt geciteerd. Nederland zou volgens die berekening 261 Kamerleden moeten hebben.
Op de sociale media was er gelijk enthousiasme van een andere Taagepera-kenner, Simon Otjes, universitair docent Nederlandse politiek aan de Universiteit Leiden. Hij vindt al langer dat de Nederlandse Tweede Kamer groter zou moeten zijn.
Toch zijn er de nodige kanttekeningen te plaatsen bij dit plan in de Nederlandse context, ook gebruikmakend van ander werk van Otjes en collega’s, met name in het onderzoeksveld “organisatie ecologie”. Dit is een blogpost, dus we houden het leesbaar voor een groot publiek. Als het nodig is maken we wel een uitgebreidere paper.
Spoiler vooraf: als je de werkdruk van Kamerleden wil oplossen door ze 100 nieuwe collega’s te geven zijn er nog steeds kleine partijen met overwerkte politici, duren debatten nog langer en stijgen de kosten. De parlementaire toekomst zal zelfs een andere wending krijgen. Nog afgezien van dat de invoering van het plan nog lang kan duren en het de vraag is of het ook doorgaat.
Bij de Politieke Academie zijn we voorstander van een ander voorstel van Otjes dat meteen kan worden ingevoerd, niets extra kost, geen verbouwing vraagt van de grote zaal van de Tweede Kamer en wel de problemen oplost die door Dassen en Bikker worden genoemd.
Waarom 250 zetels?
In 1972 publiceerde Rein Taagepera zijn onderzoek naar hoe groot een volksvertegenwoordiging eigenlijk zou moeten zijn. Na wat aanpassingen en nader onderzoek door Taagepera en Shugart komt het erop neer dat politici optimaal efficiënt zouden opereren als de volksvertegenwoordiging ongeveer zo groot is als de derde machtswortel van de bevolkingsgrootte. Met ongeveer 17.866.000 inwoners is dat afgerond 261 Kamerleden.
Jacobs en Otjes onderzochten deze vuistregel en concludeerden dat de bevolkingsgrootte niet alles bepalend is. Het gaat ook om de mate van versnippering. Met name oudere democratieën zijn geneigd het parlement te laten groeien, maar opvallend genoeg slagen ze er niet in om kamerbankjes op te doeken als er minder kamerzetels nodig zijn om efficiënt te werken. We weten ook dat in grote Kamerfracties er te weinig te doen is voor iedereen. Het ene Kamerlid is woordvoerder “tropisch hardhout gekweekt” en het andere Kamerlid “tropisch hardhout natuurlijk”, en dan maar wachten tot je onderwerp een keer aan de beurt komt. Het VVD-kamerlid Berckmoes zat vooral te Netflixen.
Er is overigens ook ander onderzoek naar een optimaal parlement. Manon Revel c.s. berekenden hoe groot een “epistocratisch” parlement zou moeten zijn, een “Parlement van Wijzen”1. Ze vergelijken directe democratie, waarbij elke kiezer zelf stemt over onderwerpen, met een groep van meest competente volksvertegenwoordigers. Hoe groot moet die groep zijn om dezelfde uitkomst te krijgen? Zodat je een volksvertegenwoordiging hebt die dezelfde mening vertegenwoordigt als de bevolking? Volgens Revel zou een iets hoger aantal dan 261 beter zijn: 408 (de bevolkingsgrootte tot de macht 0,36). Als je dan toch bezig bent met het vergroten van het parlement, waarom stoppen bij 250 als de mening van het volk beter doorklinkt bij 408? Vaak wordt Zweden genoemd, een land met 10,5 miljoen inwoners en een parlement met 349 leden.
Verband met aantal partijen
Om hoe meer zetels een verkiezing gaat, hoe meer partijen minstens een zetel halen. Maar hoeveel is de vraag, sinds dat werd opgeworpen door Maurice Duverger2. Taagepera en Shugart kwamen in 1993 met een puur mechanische benadering op basis van het aantal zetels waar de verkiezing over gaat. Voor situaties als Nederland (en België) met 150 zetels is het aantal partijen dat minstens 1 zetel haalt ongeveer de wortel uit het aantal zetels, dus 12-13. Dat was ook het aantal fracties dat het Nederlandse parlement had tot de coronaverkiezingen van 2021, gebaseerd op verkiezingsuitslagen.
Met 250 zetels zou dat omhoog gaan tot 15-16 fracties. Echter, er is nader onderzoek gedaan door o.a. Otjes waaruit zou blijken dat de naarmate er meer zetels zijn er niet meer partijen bijkomen. Fracties zouden groter worden, maar de versplintering zou niet toenemen. Dat zou goed nieuws zijn.
Maar hoewel het interessant onderzoek is met veel lezenswaardige inzichten, zitten er wat haken en ogen aan.
1. Uitputting van de markt is geen goede analogie
Het onderzoek dat ik net noemde is recenter opgevolgd door een bredere aanpak van Van de Wardt en Van Witteloostuijn. De daarin gevolgde redenering is die van het onderzoeksveld van de “organisatie ecologie”. Dat komt voort uit organisatiekunde en organisatiesociologie. Dit is relevant omdat het gebruik maakt van analogieën met betrekking tot bedrijven. Hoe bedrijven ontstaan, hun omzet op peil houden, klanten bedienen. Het verwachte verschijnsel van dat er niet meer partijen een zetel halen bij een grotere Tweede Kamer zou dan te verklaren zijn uit “uitputting van de markt”.
Van belang is dat je voor het oprichten van een partij in Nederland bij wijze van spreken een keukentafel nodig hebt, vier personen, en koffie. Als je in Nederland minstens één zetel haalt in de Tweede Kamer, komt de verdere partijfinanciering van de overheid. Bij het oprichten van een bedrijf moet je in ieder geval de financiering zelf regelen, en als je beoogt in het hele land minstens 1/150ste van de markt te bedienen, dan zal de geldschieter wil toch enig inzicht willen hebben in een realistisch bedrijfsplan. Organisatie-ecologie kijkt vooral naar de omgevingsfactoren die de levensvatbaarheid van organisaties beïnvloeden en hoe organisaties zich aanpassen aan deze factoren. Het ontstaan en bestaan van een partij in Nederland is anders dan in landen waar je veel geld nodig hebt, en dus is de relevantie van organisatie-ecologie specifiek voor ons land niet vanzelfsprekend.
2. Sociale scheidslijnen geven geen houvast
Behalve de mechanische benadering zoals hierboven, kun je ook kijken naar politieke partijen alsof ze een omlijnd deel van de samenleving bedient, als een soort markt. Van de Wardt en Van Witteloostuijn verwijzen naar een bekend werk van Lipset en Rokkan uit 1967 waarin werd beweerd dat de sociale scheidslijnen vast liggen. Maar daarvan is juist bekend dat dat werk enerzijds werd beïnvloed door Talcott Parsons, die erg gedreven was om een theorie van sociale stabiliteit te ontwikkelen. Al bij het verschijnen was dat standpunt van bevroren scheidslijnen niet houdbaar.
3. Meetproblemen
Van de Wardt en Van Witteloostuijn toetsen hun bevindingen met data van vele verkiezingen tussen 1945 en 2011. Echter, we hebben net gezien dat landen er beter in slagen om hun parlement te laten groeien dan het te laten krimpen. Logischerwijs zitten gemiddeld landen dan na de periode 1945-2011 ruimer in de jas dan nodig.
Anders dan in 1945 na de opkomst van internet het gemakkelijker is geworden politieke campagnes te richten op specifieke groepen. Partijen kunnen hun eigen nieuwskanalen beheren, of gebruik maken van sociale media. Grote (“big tent”) partijen in Nederland zijn naar verhouding steeds kleiner geworden of zich gaan richten op meer specifieke doelgroepen omdat delen van de achterban onderdak vonden in een eigen tent. En die kleine tenten werden door succesvol campagnevoeren groter. Het vergelijken van de situatie uit 2011 met die uit 1945 is dus lastig.
De Nederlandse praktijk
Laten we eens kijken naar de Nederlandse praktijk. De literatuur over “organisatie ecologie” is erg lezenswaardig, maar het lijkt of het gebruikte beeld het zicht op de werkelijke gebeurtenissen wat in de weg zit.
1. Visvijvers
De stelling is dat er uitputting van de markt optreedt als er eenmaal een bepaald aantal partijen actief is. Die zouden nieuwe toetreders voorkomen.
Regelmatig komen Nederlandse partijen op na succes bij lokale verkiezingen (SP, Bij1, Leefbaar Nederland, DENK, enz.). De gemeente Druten is dan interessant, omdat tot de gemeenteraadsverkiezingen van 2022 daar (op CDA na) geen landelijke partijen actief waren. CDA kreeg in 2018 de minste stemmen, net genoeg voor één zetel.
In de volgende afbeelden worden de visvijvers in beeld gebracht door de geografische vindplaats van kiezers van de partijen van de gemeenteraadsverkiezingen van 2018, enkele partijen van de Tweede Kamerverkiezingen van 2021 en BBB van de Provinciale Statenverkiezingen van 2023 met elkaar in verband te brengen. Als die vindplaats overeenkomstig is, is er een blauwe lijn getekend. Als de vindplaats juist heel anders is, dan is er een rode stippellijn.
Te zien is dat Dorpslijst Horssen en CDA in dezelfde buurten kiezers ophalen. De kiezers van Kernachtig Druten hebben meer met D66. Welzijn Druten en Sociaal Maas en Waal meer met GroenLinks. Dorpslijst Deest scoort in gebieden waar PVV wordt gestemd. De BoerBurgerBeweging had een kiezersgroep die niet overeenstemt met andere partijen.
Wat Dorpslijst Puiflijk/Druten-Zuid en Dorpslijst Afferden in 2018 lieten zien is dat in Druten voedingsbodem is voor nieuwe partijen bij Tweede Kamerverkiezingen. Het plaatje is hier niet opgenomen, maar in 2022 deden meer landelijke partijen mee, maar dat beeld van onbeviste visvijvers blijft.
Bedenk ook dat wat in Wassenaar ooit gebeurde met VVD in heel het land kan gebeuren als nieuwe partijen zich daarop zouden richten. De VVD viel in vier stukken uit elkaar. Net zoals de grote bolwerken PvdA en CDA ook uit elkaar vielen.
2. Meer en ook weer nieuwe partijen in de Kamer
Op de sociale media werd heel geruststellend verteld dat als de Tweede Kamer in 2017 al met 250 zetels was gaan werken, er geen nieuwe partijen bij zouden zijn gekomen. Maar dat is niet het hele verhaal.
De rode lijn in de grafiek laat het aantal partijen zien dat na de verkiezingen met minstens één zetel in de Tweede Kamer kwam. Latere afsplitsingen buiten beschouwing gelaten. Daaraan is te zien dat al in 2017 en vooral bij de corona-verkiezingen van 2021 vrij veel partijen in de Kamer kwamen.
De blauwe lijn is het aantal partijen in een situatie met 250 zetels bij dezelfde verkiezingen. Als de blauwe lijn niet zichtbaar is, was het aantal partijen gelijk als bij 150 zetels. Zie dat in 1998 niet minder dan vier extra eenpitters in de Kamer zouden zijn gekomen.
De blauwe stippellijn gaat over partijen die net níet de kiesdrempel haalden, dus net die ene zetel kregen. Met een minimaal verschil van hooguit 1900 stemmen. Het scenario van 250 zetels is natuurlijk niet eerlijk om terug te kijken op die eerdere verkiezingen. Partijen die in peilingen op 0 zetels bleven steken bij 150 zetels zouden wat wind onder de vleugels hebben gekregen als de peilingen minimaal 1 zetel aan zouden hebben gegeven bij 250 zetels. Met een wat-als-scenario van 250 zetels vanaf 1971 is het niet onmogelijk om te veronderstellen dat de kaarten net wat anders vielen en deze partijen wél die zetel behaalden.
3. Grote veranderingen bij 250 zetels in de tweede kamer
Een Amerikaans spreekwoord is: “Een gratis lunch bestaat niet”. Het uitbreiden van de Tweede Kamer naar 250 zetels kan grote politieke gevolgen hebben die nu niet te overzien zijn. Denk op de eerste plaats aan de enorme fractie van 57 leden die de VVD zou hebben gevormd na de verkiezingen van 2021. Wat moeten die mensen allemaal doen? Of denk aan de 43 LPF-ers die Pim Fortuyn voor zijn lijst had moeten vinden toen hij die samenstelde voor de verkiezingen van 2002. Pieter Omtzigt zou niet 46 of 31 zetels peilen met zijn partij NSC, maar 77 of 52. Waar moeten ze allemaal vandaan komen?
Maar er zijn andere opmerkelijke gevolgen te zien. Belangrijk is om te onthouden dat de grootste bepalende factor om een zetel te halen in de Tweede Kamer het al hebben van minstens één zetel is. Als bepaalde partijen eenmaal die zetel zouden hebben veroverd is onvoorspelbaar welke gevolgen dat zou hebben gehad voor andere partijen, oude en nieuwe.
Als je vanaf 1971 langs de lijst loopt van partijen die met een Kamer van 250 zetels wél en in onze tijdlijn met 150 zetels niet in het parlement waren gekomen3, dan valt op dat de parlementaire geschiedenis er anders uit had kunnen zien.
- Een niet-religieuze conservatieve partij had al in 1971 met een zetel in de Kamer kunnen komen.
- Ouderenpartijen hadden al in de jaren 70 hun intrede gemaakt in de Tweede Kamer.
- De volksnationale Nederlandse Volks-Unie zou wél ooit een zetel hebben behaald, en de strijd tussen de Centrumdemocraten en Centrumpartij had anders kunnen uitpakken. De positie van extreemrechts kopstuk Hans Janmaat zou worden bedreigd door nog radicalere figuren.
- De SP had nog in de maoïstische periode een zetel kunnen behalen, wat de koers van de partij en de dynastie Marijnissen had kunnen beïnvloeden.
- Een one-issue-partij als Nederland Mobiel had een zetel behaald.
- De centrumrechtse sociaaldemocratische partij DS’70 en de Communistische Partij Nederland zouden langer in de Kamer zijn gebleven, en de Reformatorische Politieke Federatie en Partij voor de Dieren zouden eerder verschijnen. De Piratenpartij zou in de Kamer zijn gekomen.
- Namen als Joost Eerdmans, Rita Verdonk, Marco Pastors en Richard de Mos spelen een grotere rol. De perikelen van de partij Hart voor Den Haag van De Mos en de richting van het beleid in de gemeente Den Haag zouden heel anders hebben kunnen lopen.
Als de geschiedenis er anders uitziet, dan is het aannemelijk dat met het vergroten van de Kamer van 150 naar 250 zetels ook de toekomst er anders uitziet. Gezien deze alternatieve geschiedenis, beogen de supporters van vergroting van de Kamer deze ontwikkelingen?
4. Nog steeds kleine partijen
Met 250 zetels zijn er nog steeds kleine partijen in de Kamer. Er wordt dan vaak geroepen om een “kiesdrempel”. Bij een kiesdrempel moeten partijen minimaal een bepaald aantal zetels halen om in de Kamer plaats te mogen nemen. Een belangrijk democratisch probleem is dat tevoren kiezers niet van elkaar weten of ze een partij wel of niet over de kiesdrempel gaan helpen. En als ze gestemd hebben, en de partij heeft niet genoeg stemmen, dan worden de stemmen als restzetels herverdeeld over de andere partijen. Met de methode die in Nederland wordt gehanteerd (de Jefferson/D’Hondt-methode) profiteren vooral grote partijen. Dat betekent in 2023 dat als je hebt gestemd op een kleine rechtse partij, je stem terecht kan komen bij Verenigd Links (PvdA/GL) van Frans Timmermans. Als je op een kleine linkse partij hebt gestemd kan die terecht komen bij de VVD. Als je op een kleine partij met hart voor het klimaat hebt gestemd kan je stem landen bij de BoerBurgerBeweging. Zowel de Commissie Remkes als het politicologencollectief van StukRoodVlees hebben al voldoende gezegd over de zin en onzin van een kiesdrempel. Voor wie een kiesdrempel een goed idee vindt is het ook een goed idee dat eens te lezen en de links in de vorige zin aan te klikken.
In het rapport van de Commissie Remkes wordt gesproken over een kiesdrempel van 5%. Dat zijn naar beneden afgerond 7 zetels in een Kamer van 150. De Partij voor de Dieren, ChristenUnie, Volt, JA21, SGP, DENK, 50Plus, BBB en BIJ1 zouden uit de Kamer verdwijnen. Voor tegenstanders van de Kiesdrempel en voorstanders van een Tweede Kamer met 250 zetels is er de volgende grafiek.
Hoe dan ook is het voor de werkdruk van individuele Kamerleden best een ding als ze in een fractie zitten met minder dan 7 gelijkgestemden. Om hoeveel van die kleine partijen gaat het eigenlijk als aandeel van het totaal aantal partijen gaat het eigenlijk?
De jaren 70 en 80 waren duidelijk de periode van de grote partijen en niet van de kleintjes. In 1982 waren er maar drie grote partijen en negen kleine partijen. De jaren ’00 waren het meest evenredig verdeeld en sinds 2012 loopt het aandeel kleine partijen weer op. Bij 250 zetels is er alleen voor de verkiezingen van 2017 en de coronaverkiezingen van 2021 enig effect te zien. Voor de werkdruk hoef je het dus niet te doen.
Blokvorming
Simon Otjes mag dan aangever en supporter zijn van het plan om de Tweede Kamer te laten groeien naar 250 zetels, hij is óók de bedenker van een alternatief plan tot blokvorming.
Wat was ook alweer het probleem met de huidige versnippering? Er is een te hoge werkdruk voor kleine fracties, debatten duren te lang omdat iedereen zijn/haar/hen zegje moet kunnen doen, er is te weinig ondersteuning voor alle fracties om de regering goed te kunnen controleren. Alle oplossingen kosten veel geld, en het vergroten van het parlement tot 250 of 408 Kamerleden vergt wijzigingen van de Grondwet dus daar gaan twee regeerperiodes overheen. Dat lost nu niets op, als je het al zou willen.
Waarom niet, zegt Otjes, een minimum-eis stellen aan de grootte van fracties? Dat is al zo in het Europees, Franse, Duitse en Zwitserse Parlement. Dat lost gelijk ook het probleem van afsplitsers op, die hun zetel behouden en voor zichzelf beginnen. Otjes stelt minimaal vier zetels per fractie voor, maar laten we vasthouden aan de drempel van 5% en vastleggen dat een fractie minimaal 7 zetels moet hebben. Otjes: “Die fracties hoeven niet per se met ijzeren fractiediscipline te opereren maar zouden wel inhoudelijk werk kunnen afstemmen, woordvoerders in commissies kunnen benoemen en één vertegenwoordiger naar Kamerdebatten kunnen sturen.”
Conclusie – een grotere tweede kamer hoeft niet
Er gaan stemmen op om de Tweede Kamer te vergroten van 150 zetels naar 250 zetels. De kamer zou dan optimaal efficiënt kunnen functioneren, gezien de gegroeide Nederlandse bevolking. Andere onderzoekers komen op 408 zetels, waardoor het Parlement meer een afspiegeling zou zijn van de meningen die leven in de bevolking.
De voorstanders denken dat een grotere Kamer niet zal leiden tot juist meer kleine partijen. Maar op het onderzoek waar dat op gebaseerd is, is een en ander aan te merken. Bovendien is het niet geschikt om iets specifiek over de Nederlandse situatie te zeggen.
Aantoonbaar is dat in Nederland de politieke markt nog niet uitgeput is. Er kunnen nog partijen bijkomen, en na de opsplitsing van CDA en PvdA kan VVD aan de beurt zijn.
Het aantal kleine partijen (minder dan zeven zetels) zal niet verminderen. Een kiesdrempel is geen geschikt middel daartegen, zoals regelmatig diepgaand uitgelegd door experts.
Met meer partijen, en de nodige tussentijdse afsplitsers, zullen Kamerdebatten nog langer duren.
Belangrijker is nog dat de parlementaire toekomst stevig wordt beïnvloed als er 250 zetels zijn in plaats van 150. Dat valt te leren uit het overzicht van partijen die een zetel zouden hebben behaald sinds 1971, en de wetenschap dat het hebben van minstens één zetel de meest bepalende factor is voor het halen van Kamerzetels.
Een betere oplossing voor de geschetste problemen is een plan van Simon Otjes om een minimale fractiegrootte in te stellen.
Het mooie is: er hoeft geen Grondwet te worden gewijzigd en de Kamer kan het zelf regelen. De kiezer blijft aan zet, Kamerleden en partijen zijn vrij om te handelen. De grote zaal van de Tweede Kamer kan gewoon 150 stoeltjes houden. Debatten duren korter. Door de relatief kleine Tweede Kamer blijven al te buitensporige politieke ideeën die slechts een klein deel van de kiezers bekoren buiten de orde. Hoe interessant sommige van de kandidaten, die een zetel zouden hebben gewonnen of behouden bij 250 zetels, soms ook lijken. Meer ondersteuning van volksvertegenwoordigers blijft vast wenselijk, maar dat is een kleine prijs voor een beter functionerende Tweede Kamer.